Laurence Jegouzo, Avocat droit du Tourisme  Laurence JÉGOUZO

Avocat Droit du Tourisme 


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La
réforme des agences de voyage

La réforme des agences de voyage ou le voyage d’Ulysse

 Le projet de loi de développement et de modernisation des services touristiques déposé au Sénat le 25 mars dernier va faire l’effet d’une petite bombe dans le secteur des agences de voyages, tant la réforme de leur statut juridique évoquée depuis les années 1990 finissait par ressembler à l’épopée d’Ulysse.

Rappelons que si les activités sont régies par le principe de la liberté du commerce et de l’industrie , il peut paraître nécessaire de les soumettre à autorisations lorsque l’intérêt général le nécessite. Ainsi dès la fin des années 1930, les pouvoirs publics décident de réglementer l’organisation des voyages afin de ne pas laisser les touristes démunis à plusieurs kilomètres de leur domicile sans conditions prévues pour leur rapatriement, et aussi parce que 1936 marque le début des congés payés et donne un nouvel essor à cette activité de voyage : il faut dès lors l’encadrer. La loi du 19 mars 1937 obligera les professionnels du voyage à obtenir une licence et un cautionnement pour couvrir les risques d’insolvabilité.

Cette réglementation sera refondue par la loi du 11 juillet 1975 qui fixera de façon plus précise les conditions d’exercice des activités relatives à l’organisation de voyages et de séjours. Puis, la loi n°92-645 du 13 juillet 1992 modifiera plus profondément cette matière et notamment ouvrira la commercialisation des voyages et des séjours et renforcera la protection des consommateurs, notamment avec la transposition de la directive 90/314/CEE du 13 juin 1990 concernant les voyages puisque l’Europe s’intéresse enfin à ce secteur. Enfin, l’ordonnance n° 2005-174 du 24 février 2005 ratifiée par la loi n° 2006-437du 14 avril 2006 rendra applicable la partie législative de cette réglementation mais la non publication de la partie réglementaire videra de sens la réforme et la rendra totalement inapplicable. Sans l’arrivée de la directive du 12 décembre 2006 /123 CE relative aux services dans le marché intérieur que la France doit transposer avant le 28 décembre 2009, il est fort à parier que comme Pénélope attendant Ulysse, les utilisateurs du code du tourisme et de la législation touristique attendraient encore l’aboutissement de cette réforme. Le projet de loi de modernisation des services touristiques qui sera débattu en avril devant le Sénat permettra - si toutefois il est adopté dans sa forme par le parlement - de disposer d’une nouvelle réglementation pour les agences de voyage.

Mais quelle est la réalité de ce secteur professionnel ?

L’essor des compagnies à bas coûts et le développement accéléré d’internet ont profondément modifié le comportement du consommateur qui aspire davantage à des voyages sur mesure . Or ce type de démarche touche principalement les catégories socio-professionnelles élevées plus autonomes dans la confection de leur voyage, mécanisme qui a dès lors une incidence forte sur les recettes des agences de voyage. La vente par internet s’accroît à un rythme très rapide pour représenter aujourd’hui près de 24% des ventes. D’ailleurs, certaines agences de création récente (voyages-SNCF.com, Opodo.fr, Expedia.fr, Lastminute.com) opèrent uniquement sur Internet. Grâce au rapprochement qu’il induit entre le prestataire et son client, Internet a permis à des producteurs (hôteliers, SNCF, autocaristes, compagnies aériennes) ou à des organismes locaux de tourisme de créer leur propre site d’information et de vente, et de se faire référencer sur des sites importants ou de se regrouper sur des portails communs de réservation (GDS). La consultation des agents de voyages trouve alors moins d’utilité et le consommateur fabrique son voyage lui-même.

Ainsi, en 2006, 12,4 millions de français auraient préparé leur voyage sur internet, soit 40% des français partis en vacances . Néanmoins, Internet reste souvent utilisé pour se renseigner et, la moitié des ventes de voyages s’effectue encore en agence.

Par ailleurs, les tour-opérateurs ont généralement un réseau d’agences physiques doublé d’un site internet, voire des hébergements attitrés tel que Club Méditerranée ou Nouvelles Frontières ou encore une compagnie aérienne affiliée comme c’est le cas pour la compagnie Corsair de Nouvelles Frontières.

Ces chiffres montrent que les agences de voyage physiques sont confrontées à une concurrence accrue avec internet même si quelques consommateurs continuent de préférer confier la confection de leur voyage à des personnes physiques avec lesquelles ils vont pouvoir échanger. Par ailleurs, en affichant une éthique forte, elles captent parfois une population particulière. Ainsi, 83 % des voyageurs sont prêts à choisir une agence de voyage qui a une démarche de tourisme responsable.

Quelle est l’organisation structurelle des agences de voyage ?

Il existe en France entre 1500 et 2000 agences de voyages indépendantes non affiliées à des voyagistes, représentant plus d’un tiers des agences de voyages, alors que ce type d’agence ne représente que 10% des agences en Allemagne. Ces agences indépendantes survivent en organisant leur activité autour de niches ou en accroissant leurs marges et la valeur totale du produit vendu. Force est néanmoins de constater que certaines sont vraisemblablement appelées à disparaître dans les prochaines années. Et dans un contexte économique hypertendu, les agences ou réseaux les plus fragiles seront menacés alors que les opérations de concentration devraient se poursuivre. Ce phénomène est particulier à la France car si les dix premiers tour-opérateurs français représentent un tiers de la vente de voyage en France, ils demeurent loin de la taille moyenne des grands tour-opérateurs allemands ou britanniques : les français voyagent à plus de 80% en France et sollicitent donc moins l’intermédiaire d’un professionnel pour organiser leur voyage. A l’inverse, les Allemands ou Britanniques voyagent beaucoup hors de leurs frontières.

Selon les dernières estimations , il y aurait en France : 4400 agents de voyages (85% ayant moins de 10 salariés et représentant un tiers de l’activité) dont environ 350 tour-opérateurs (les 70 tours opérateurs du Centre d’études des tour-opérateurs – CETO - représentant 80% du chiffre d’affaires), un millier d'associations agrées, 502 organismes locaux de tourisme autorisés, 2605 professionnels du tourisme habilités. La distribution de produits touristiques en France par les agents de voyage représente 164 milliards d'euros dont 12 milliards sont réalisés par les agences physiques (75 % provenant de la billetterie et 25% provenant des ventes sur internet). La réforme arrive donc dans un paysage où les ventes se font encore majoritairement dans des agences physiques de petites tailles et l'ouverture du marché à de nombreux autres organismes va modifier considérablement le paysage. Par ailleurs, en libéralisant le marché, elles vont se trouver en concurrence avec des groupes européens de taille importante, c’est donc une vraie évolution qu’elles vont devoir mener très vite si la France veut éviter que cette réforme ne déclenche des redressements ou liquidations judiciaires en cascade surtout dans le contexte économique actuel particulièrement difficile où l’on annonce que 50% des français ne partiront pas en vacances.

Pourtant, la directive services qui a provoqué cette réforme majeure affiche une volonté politique forte : celle de vouloir favoriser la croissance économique et l’emploi dans l’Union européenne dans la continuité de la stratégie de Lisbonne. Si actuellement, de nombreux obstacles au marché intérieur empêchent les entreprises de service, et en particulier les PME de se développer au delà des frontières nationales et de bénéficier pleinement du marché intérieur, il faut cependant espérer que la transposition de cette directive n’aboutira pas à des plans de licenciement massif parce que les petites agences n’auront pu faire face à l’explosion de la concurrence.

L’incidence de la directive service sur le régime juridique des agences de voyages ?

Il faut tout d’abord reprendre la philosophie de cette directive. Pour la libéralisation de ce secteur, un certain nombre de difficultés juridiques et administratives, obstacles au développement des activités de service vont devoir cesser, et les exigences nationales restantes devront être non discriminatoires, nécessaires et proportionnée, reprenant ici un principe cher au droit européen et droit administratif français. La directive permet ainsi de faciliter l’exercice de deux libertés fondamentales consacrées par le traité CE : la liberté d’établissement et la libre circulation des services. En cela, les droits des consommateurs seront renforcés puisqu’ils auront davantage de choix sur le type d’opérateur existant. Echappent seulement à cette directive, les services d’intérêt économique général lorsque l’ordre public, la sécurité publique ou la santé publique ou encore la protection de l’environnement seront en jeu. Sont ainsi exclus, à titre d’exemple, les services de transport, les soins de santé, les services sociaux dans les domaines du logement, de la garde d’enfants, des personnes dans le besoin, c’est à dire tous les services essentiels pour garantir le droit fondamental à la dignité humaine qui entrent dans les principes de cohésion sociale et de solidarité.

Pour exercer l’activité d’agent de voyage, il faut aujourd’hui bénéficier d’une autorisation administrative et c’est par ce biais que les agences vont être concernées. Ainsi, la notion d’autorisation recouvre les procédures administratives par lesquelles sont octroyés des autorisations, des licences, des agréments ou concessions mais aussi l’obligation pour pouvoir exercer une activité d’être inscrit à un ordre professionnel ou dans un registre, dans un rôle ou dans une base de données, d’être conventionné auprès d’un organisme ou d’obtenir une carte professionnelle. Des mesures doivent être prises par les différents Etats – et c’est l’un des objets de la loi de développement et de modernisation des services touristiques – pour simplifier la procédure administrative et les formalités qui en raison de leur lourdeur font obstacle à la liberté d’établissement et à la création de nouvelles entreprises de services. L’introduction d’un guichet unique et la limitation de l’obligation d’autorisation préalable sont des conditions indispensables et visent à assurer les exigences de transparence et de mise à jour des informations relatives aux opérateurs.

Enfin, le principe d’exclusivité attaché au régime de la licence d’agence de voyage est remis en cause par l’article 25-1 de la directive services qui demande aux Etats membres de la supprimer. L’article L.212-3 du code du tourisme est ainsi contraire à l’esprit de cette directive puisqu’il précise que : « les titulaires d’une licence d’agent de voyages établis sur le territoire national doivent exclusivement se consacrer à cette activité ». Toutefois, L'article 107 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie avait fait une légère entaille à ce principe en le complétant par les mots : «, sauf lorsque celle-ci constitue l'accessoire de l'organisation et de l'accueil des foires, salons et congrès ». Une seconde entaille existait déjà en permettant aux agences de voyages d’exercer une activité de location saisonnière de meublés (loi Hoguet du 2 janvier 1970).

Enfin, notre législation était également contraire à l’article 14-6 de la directive services qui interdit que des opérateurs concurrents interviennent directement ou indirectement y compris au sein d’organismes consultatifs dans l’octroi d’autorisation administrative : cas des Commissions départementales de l’action touristique .

Mais pour comprendre les évolutions de cette réglementation dans le cadre de la transposition de la directive, rappelons avant tout le régime actuel applicable.

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