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La loi de modernisation des services touristiques

déc. 19, 2018

La loi de modernisation des services touristiques, un an après, avancée ou complexification des procédures ?

En juillet dernier, la loi de développement et de modernisation des services touristiques a procédé a de profondes modifications destinées notamment à simplifier la réglementation applicable aux agences de voyage et refondre la classification hôtelière. Un après, un premier bilan s’impose afin de déterminer si cette loi a ou non permis une simplification effective des procédures.

La loi no 2009-888 du 22 juillet 2009 (1), qui a considérablement modifié le paysage touristique français, est passée relativement inaperçue pour de nombreux juristes, preuve que ce secteur n’est pas encore très identifié comme étant une matière juridique à part entière (2).

Et pourtant, l’économie touristique de notre pays est la première au monde, ce qui ne l’empêche toutefois pas de marquer quelques signes de vieillissement et de ralentissement devant l’émergence de nouvelles destinations notamment en Asie mais aussi dans le bassin méditerranéen.

Ainsi, si la « destination France » reste la première pour le nombre de touristes étrangers (près de 80 millions au total en 2008), elle n’est désormais plus que la troisième en valeur de dépenses par touriste après les États-Unis et, depuis 2002, l’Espagne.

La barre des 800 millions de voyageurs circulant dans le monde a été dépassée en 2005. Ils ont été plus de 900 millions en 2008 et l’Organisation mondiale du tourisme (3) prévoit qu’ils seront 1,6 milliard en 2020, soit un quasi-doublement en une génération.

Quelle opportunité pour la première destination touristique mondiale ! Mais encore convient-il de prendre les mesures nécessaires pour que la France conserve ce rang, car les visiteurs étrangers passent toujours aussi peu de temps dans notre pays, à savoir moins de trois jours en moyenne.

Sur le plan qualitatif, l’offre française est vieillissante tant par ses structures hôtelières que par la qualité de l’accueil où là encore, bon nombres de pays ont quelques leçons à nous donner.

Le secteur du tourisme, on le sait, contribue à plus de 6% du PIB et représente près de deux millions d’emplois directs et indirects, c’est-à-dire autant que le secteur automobile dans sa globalité (4).

Pourtant, au fil des années, on ne peut que constater que la prise en considération de ce secteur n’a cessé de reculer au sein des institutions publiques du tourisme.

Ainsi, alors que dans les gouvernements précédents, un ministre ou un ministre délégué en charge de ces questions était nommé, ce portefeuille revient aujourd’hui à un secrétaire d’État qui doit gérer en plus du tourisme, le commerce, l’artisanat, les petites et moyennes entreprises et les services (5) !

Au niveau international, la plupart des pays ont fait le choix, pour ce secteur, de désigner un ministre à part entière pour le représenter (6). En cela, la France se marginalise et ne donne pas un signe politique fort pour mettre en avant cette activité.

De même, la réforme générale des politiques publiques (7) a mis à mal l’administration du tourisme en supprimant la direction du tourisme pour la transformer en DGCIS c’est-à-dire en direction générale de la compétitivité de l’industrie et des services (8). À cet égard, il est significatif de constater que le terme de tourisme n’apparaît même plus, et qu’une partie des compétences de l’ancienne direction du tourisme a été transférée à Atout France, GIE remplaçant l’ancienne Maison de la France.

Si nous reviendrons sur l’économie de cette réforme et sur son bien-fondé, nous ne pouvons que constater qu’en termes de communication, le tourisme est devenu bien absent dans l’intitulé de nos institutions publiques françaises.

Difficile de considérer que ce ne soit pas une erreur stratégique fondamentale, car contrairement à pratiquement tous les autres domaines de l’activité économique, le tourisme n’est ni exportable ni délocalisable !

En effet, ce qui fait la particularité d’un pays et de sa richesse touristique, ses paysages, sa culture, sa gastronomie, son architecture, son mode de vie, son patrimoine artistique, ne peut être déplacé. Et on le voit bien, à l’heure de la désindustrialisation où bon nombre d’entreprises vont fabriquer ailleurs leurs produits, cette spécificité est devenue extrêmement rare et intéressante pour un pays.

Alors comment expliquer ce manque d’intérêt ?

Tout d’abord, le tourisme est depuis toujours une matière qui n’est pas jugée comme sérieuse car assimilée aux vacances, au temps non travaillé et au désœuvrement. Et puis, dans le langage parlé, il n’est pas rare d’utiliser le terme de « touriste » pour signifier qu’une personne est peu fiable (9).

Ceci explique pour partie la légèreté avec laquelle on a longtemps traité le secteur du tourisme. Il est devenu peu à peu un champ d’études important en raison de ses incidences sur bien d’autres secteurs (économie, transports, culture, agriculture, industrie, collectivités territoriales, affaires étrangères, éducation nationale, etc.), mais, au regard de son importance économique, ce cheminement est long.

Peu à peu, la législation propre à ce secteur a émergé jusqu’à ce qu’il soit même envisagé de publier un code du tourisme destiné à faciliter la connaissance des règles applicables pour les professionnels de ce secteur mais également pour les clients (10). Ces règles sont d’ailleurs souvent mal connues voire donnent lieu à de multiples interprétations comme le montre le dernier épisode en date relatif au volcan et à la notion de force majeure (11). Certains ont fait prévaloir l’application du Code civil, d’autres celles du code du tourisme oubliant souvent que la règle spéciale prévaut sur la règle générale.

La loi du 22 juillet 2009 intervient donc dans un contexte où les lois depuis quelques années se suivent et où il était temps d’envisager une réforme majeure pour ce secteur d’activité.

Surtout la directive européenne dite « services » du 12 décembre 2006 (12) a rendu obligatoire l’adaptation des règles internes comme dans bon nombre de domaines d’ailleurs. En cela, s’il n’existe pas de droit européen du tourisme à proprement parler, cette directive a le mérite de poser des bases communes à l’ensemble des pays communautaires et de permettre une avancée notable vers un droit européen du tourisme.

La modernisation recherchée par la loi se décline en deux réformes essentielles : la simplification de la réglementation applicable aux agences de voyage (I), la refonte de la classification hôtelière (II).

I. L’UNIFICATION DE LA RÉGLEMENTATION APPLICABLE AUX OPÉRATEURS TOURISTIQUES

Cette simplification est directement issue des objectifs posés par la directive services avec comme volonté politique affichée de favoriser la croissance économique et l’emploi dans l’Union européenne dans la continuité de la stratégie de Lisbonne. Jusqu’alors, de nombreux obstacles au marché intérieur empêchaient les entreprises de service, et en particulier les PME, de se développer au delà des frontières nationales et de bénéficier pleinement du marché intérieur.

Ceci était particulièrement vrai pour les entreprises du secteur touristique.

Pour cela, il fallait résoudre un certain nombre de difficultés juridiques et administratives, véritables obstacles au développement des activités de service.

La directive permet ainsi de faciliter l’exercice de deux libertés fondamentales consacrées par le traité CE : la liberté d’établissement et la libre circulation des services.

Par ailleurs, les droits des consommateurs sont renforcés puisque cette réforme aboutit au remplacement des actuels régimes d’autorisation par un régime unique de déclaration sur un registre public, et les conditions liées à la garantie financière et à l’assurance de responsabilité civile notions fondamentales pour les usagers consommateurs (13) restent inchangées.

Jusqu’à la loi du 22 juillet 2009, le régime de la vente de séjours et de forfaits défini à l’article L. 211-1 du Code du tourisme pouvait être exercé selon quatre régimes d’autorisations préalables très contraignants ne permettant pas réellement la mise en concurrence des opérateurs touristiques : la licence, l’habilitation, l’agrément, l’autorisation.

Qu’englobait ce texte ?

Il devait s’agir d’opérations consistant en l’organisation ou la vente de voyages ou de séjours individuels ou collectifs, ou de services pouvant être fournis à l’occasion de voyages ou de séjours, notamment la délivrance de titres de transport, la réservation de chambres dans des établissements hôteliers ou dans des hébergements touristiques, la délivrance de bons d’hébergements ou de restauration, des services liés à l’accueil touristique, notamment l’organisation de musées ou de monuments historiques, ou encore d’opérations liées à l’organisation de congrès ou de manifestations apparentées.

Tout d’abord, la licence, qui était le régime le plus strict, pouvait être demandée par toutes les personnes physiques ou morales ayant la qualité de commerçant qui voulait organiser ou vendre des voyages et des séjours.

Cette autorisation leur conférait le plein exercice de cette activité. La licence d’agence de voyage était exercée de façon exclusive de toute autre activité, ce titre était délivré par le préfet du département. C’était donc une activité très contrôlée.

‘‘ La mise en concurrence de tous les opérateurs touristiques est une avancée majeure pour le consommateur” Le deuxième régime était celui de l’habilitation défini par l’article L. 213-1 du Code du tourisme et concernait les prestataires de services touristiques, c’est-à-dire les transporteurs, les gestionnaires d’activités de loisirs et les gestionnaires d’hébergement, notamment les hôteliers, qui ne se livraient pas de façon exclusive à cette activité.

L’opération devait donc avoir un caractère accessoire à leur activité habituelle.

L’habilitation était également délivrée par le préfet du département.

Le troisième régime était celui de l’agrément concernant les associations et les organismes à but non lucratif qui ne pouvaient se livrer aux opérations mentionnées à l’article L. 211-1 du Code du tourisme qu’en faveur de leurs membres.

Il était délivré par le préfet du département.

Le quatrième et dernier régime était celui de l’autorisation et concernait les organismes locaux du tourisme qui bénéficient du soutien de l’État, des collectivités territoriales ou de groupements et qui se livrent ou apportent leur concours dans l’intérêt général aux opérations permettant de faciliter l’accueil ou d’améliorer les conditions de séjours des touristes dans leur zone géographique d’intervention, c’est-à-dire les offices du tourisme, les comités régionaux du tourisme, les comités départementaux du tourisme.

L’autorisation était délivrée par le préfet de département, mais, cette fois-ci, pour des opérations limitées à la zone d’intervention locale.

Pour les quatre régimes d’autorisation administrative, il existait donc : une autorisation administrative délivrée par le préfet du département ; une obligation de garantie financière ; une obligation de l’assurance de responsabilité civile professionnelle afin de couvrir les risques et accidents des clients au titre de la mise en jeu de la responsabilité de plein droit du vendeur.

Quelles sont donc les principales avancées de la réforme ?

Le régime proposé simplifie le dispositif encadrant la vente de voyage, homogénéise les conditions d’exercice de cette activité pour l’ensemble des opérateurs, quel que soit leur statut, et prévoit une gestion transparente de l’accès à la profession grâce à la tenue d’un fichier national et d’un registre unique (14).

La mise en concurrence de tous les opérateurs touristiques, soumis désormais aux mêmes règles, est une avancée majeure pour le consommateur d’autant que ce nouveau dispositif veille enfin à ne pas diminuer le niveau de protection que leur garantissait le système du droit français.

Et ceci permet de mettre fin aux différences qu’il pouvait y avoir d’un département à l’autre en fonction des interprétations différentes de la législation par les différents services concernés. Ce contrôle est d’autant plus rigoureux qu’une commission d’immatriculation se réunit plusieurs fois par mois pour examiner les dossiers des candidats et rend publique son interprétation des cas pouvant donner lieu à litige (15).

La réforme allège également les conditions d’aptitude professionnelle en ouvrant la profession aux candidats dont le profil semble tout à fait adapté à l’exercice de ce métier, par exemple parce que leur expérience dans le secteur s’est faite comme employé et non comme cadre, ou encore parce que l’expérience professionnelle s’est faite dans un autre secteur.

La vente de voyage se modernise en mettant fin au principe d’exclusivité qui permettra par ailleurs de répondre à un besoin du marché : la prestation de vente de voyages, tend, en effet à devenir pour certains secteurs et notamment le tourisme d’affaires, la prestation accessoire d’une prestation globale « all-in » comprenant communication, multimédia, animation.

Enfin, l’obligation de disposer d’un local approprié est supprimée : eu égard à l’évolution de l’activité (développement d’opérateurs internet, disparition du matériel dédié pour l’édition de billets d’avion), cette condition s’avère obsolète et tend à constituer une entrave inutile au démarrage de l’activité pour les nouveaux opérateurs.

C’est donc une réforme majeure pour le secteur du tourisme et les principaux opérateurs concernés semblent s’être bien adaptés aux nouvelles exigences.

II. LA REFONTE DE LA CLASSIFICATION HÔTELIÈRE

Le classement hôtelier français ne permettait plus d’offrir aux touristes une offre très lisible concernant la qualité de nos prestations hôtelières. C’est la raison pour laquelle la loi du 22 juillet 2009 consacre une large partie à cette question.

Le classement résultait jusqu’alors d’un système datant de l’arrêté du 14 décembre 1986 qui se basait essentiellement sur des normes d’équipement ne correspondant plus aux attentes des clients qui cherchent aujourd’hui également une grande qualité de service dans les prestations hôtelières.

Par ailleurs, les étoiles et leurs nombres ne correspondaient plus aux normes internationales.

Ainsi la loi a instauré une cinquième étoile pour avoir une échelle comparable avec celle existant dans de nombreux pays et de nouveaux critères de classement fondés davantage sur le service rendu que sur la surface et l’équipement sont créés. Ils sont au nombre de 240 (16) et l’on trouve des critères qui correspondent mieux à ce que recherchent aujourd’hui les clients comme notamment le respect de l’accessibilité et du développement durable, le service aux clients et les équipements. À chaque critère correspond un nombre de points et, pour être classé dans la catégorie souhaitée par un hôtelier, l’établissement devra respecter un nombre minimum de points correspondant à des critères obligatoires ou facultatifs.

Ce nouveau régime offre donc davantage de souplesse et de modernité dans les critères pris en compte.

Certains regrettent toutefois que la catégorie « palace » tant recherchée par la clientèle étrangère n’ait pas été créée.

Par ailleurs, le nouveau processus est très contrôlé puisque, pour être classé, l’établissement devra subir une visite de contrôle par des organismes privés accrédités. Reste que cette visite est payante pour l’hôtel qui désire une nouvelle classification, contrairement à ce que prévoyait l’ancien régime, et peut donc poser des problèmes de transparence.

Toutefois, il faut espérer qu’en cas de doute sur la fiabilité de l’organisme accréditeur, celui-ci perdrait son accréditation. Il convient malgré tout de regretter que ce service ne reste pas gratuit car cette certification entre bien dans les critères du service public. Le consommateur doit en effet savoir si l’établissement qu’il utilise pour y séjourner répond bien aux normes fixées par l’État et ceci indépendamment de toute contingence financière pour l’établissement concerné.

En revanche, et contrairement à ce qui existait auparavant, le classement devra être réexaminé tous les cinq ans, ce qui obligera l’établissement à se maintenir au niveau de la qualification choisie.

***

Ces deux réformes principales sont donc majeures pour le secteur du tourisme et ont déjà obligé les professionnels à une adaptation et à une souplesse bénéfique. Toutefois, les mécanismes mis en place montrent une certaine privatisation du secteur public tant par un démantèlement du ministère qui était en charge de ce secteur avec le transfert de nombreuses de ses compétences au GIE Atout France, que par les mécanismes de contrôle qui appartenaient jusqu’alors aux services de l’État et qui sont transférés désormais à des organismes privés.

Il faudra donc suivre ces évolutions et espérer que ces changements, s’ils sont souvent bénéfiques pour les consommateurs, ne soient pas trop source d’augmentation de coûts pour les professionnels de ce secteur.

Laurence Jégouzo

Maître de conférence à l’Université Paris I, Panthéon-Sorbonne (IREST Institut de recherche et d’étude sur le tourisme).
Directeur du Master II droit et fiscalité du tourisme.
Chargée de cours à l’I.E.P. de Paris.

(1) L. no 2009-888, 22 juill. 2009 : JO 24 juill. 2009, p. 12352.

(2) P. Py, Le droit du tourisme, Dalloz, 2002, 5e éd., et L. Jégouzo, « Le droit

du tourisme, un droit en gestation », in les mélanges Terre du droit, Dalloz,

2009.

(3) Chiffres Atout France, 2010.

(4) DGCIS, chiffres clés 2009.

(5) D. no 2009-37, 12 janv. 2009, relatif à la direction générale de la compétitivité,

de l’industrie et des services : JO 14 janv. 2009, texte no 8.

(6) Voir site de l’UNWTO, et DGTPE 2008 : « le secteur du tourisme : analyse

comparative dans 24 pays ».

(7) Réforme générale des politiques publiques.

(8) Arr. min., 26 janv. 2009, relatif à la DGCIS : JO 28 janv. 2009 , texte no 49.