L’ETAT ACTUEL DU PROJET DE DECENTRALISATION ET LES INCIDENCES SUR LA COMPETENCE TOURISME
Dans le cadre de l’élaboration du futur projet de loi de décentralisation, le sort réservé au tourisme devrait faire l’objet d’une attention particulière. En effet, il s’agit d’une activité économique majeure pour la France qui doit être protégée (1). Or, le développement du tourisme passe par une prise en compte de ses spécificités par le droit (2). A cet égard les effets néfastes du transfert obligatoire de la compétence « promotion du tourisme » au niveau intercommunal doivent être soulignés (3). Si un tel transfert était imposé aux communautés de communes et aux communautés d’agglomérations, les conséquences pourraient être conséquentes tant pour les recettes que pour les emplois du tourisme français. Le futur projet de loi devrait plutôt privilégier une logique de « territoire touristique » (4).
1) Le tourisme, une activité économique majeure pour la France
a) Une activité économique quantitativement très importante
La part du tourisme dans le PIB de la France est très importante puisqu’en 2012 elle s’élevait à 7,3% ce qui représentait 41,7 milliards d’euros de recettes . Le rapport du 15 février 2011 du Conseil national du tourisme montre que la part de la valeur ajoutée du tourisme dans le PIB est bien supérieure à celle d’autres secteurs comme l’énergie et l’agriculture (30 milliards d’euros chacun), les industries agro-alimentaires (25,7 milliards) et l’automobile (11,2 milliards). Le tourisme emploie directement en France un million de personnes et fait travailler tous les autres secteurs de l’économie. Ce rapport indique également que les 235 000 PME du secteur ont enregistré une croissance annuelle de 1,6% depuis 2000. Enfin, le tourisme représente un enjeu social fort notamment grâce à l’intégration par l’emploi de jeunes en échec scolaire ou professionnel (création moyenne annuelle de 27 000 emplois depuis 10 ans et faible niveau de formation requis).
Toutefois il convient de noter que les français ne sont jamais aussi peu partis en vacances qu’en 2013 . Sur le territoire français le recul atteint 3,3% soit 265 millions de nuitées en 2013 contre 274 millions en 2012. Selon le cabinet Protourisme, l’hôtellerie française a perdu en 2012 1,5 millions de nuitées et 2% de son chiffre d’affaires. Ainsi le tourisme n’est pas à l’abri d’une décroissance dans les années à venir.
b) Une activité économique atypique
Le tourisme est une activité économique particulière puisqu’elle ne peut pas – par essence – être délocalisée à la différence des industries automobiles ou de l’agro-alimentaire, par exemple. Ce fleuron de l’industrie française mérite pour cela également une attention particulière. N’oublions pas, en outre, que la France demeure la première destination touristique du monde.
c) Une activité économique essentiellement locale
Le tourisme repose essentiellement sur les acteurs privés locaux. Toutefois les collectivités territoriales ont également une fonction importante d’encadrement et d’impulsion pour stimuler le tourisme. A cet égard, les communes touristiques et les stations classées – en développant une politique touristique d’excellence sur des territoires bien identifiés – jouent un rôle fondamental dans le développement de l’économie touristique française.
Or dans le contexte de crise que nous traversons, le développement du tourisme est un enjeu majeur. Or, les résultats économiques récents du tourisme en France sont en baisse. Il est donc crucial d’endiguer cette baisse. Pour cela il convient de prendre en compte plus que jamais les spécificités du tourisme.
2) La nécessaire préservation des spécificités du tourisme
a) Une activité transversale qui nécessite un territoire adapté
Le tourisme peut difficilement être traité de façon uniforme. En effet, il repose sur des logiques spécifiques que sont notamment celles de l’offre, de la demande mais également celle du marketing. Autant de logiques que les collectivités publiques ne sont pas toujours habituées à manier. Ainsi la réflexion des collectivités (communes, départements, régions) devrait systématiquement porter sur les potentialités de leurs territoires, leurs éventuelles spécificités mais également sur la demande de différentes catégories de touristes qu’il conviendra d’identifier ainsi que sur les liens avec les professionnels.
b) Une activité souvent tributaire d’un patrimoine déjà existant
Une autre particularité du tourisme est que, dans une large mesure, il est tributaire de l’existant c’est-à-dire du patrimoine naturel ou architectural par exemple. Un territoire touristique adapté doit donc être choisi en fonction également de ce précieux patrimoine qui existe dans toutes les communes touristiques et les stations classées.
c) Une activité fondée sur des politiques de communication
Des stratégies de communication adaptées doivent également être imaginées pour que les activités touristiques se développent. Cela implique le recours à des professionnels de la communication. Cela implique également de communiquer sur l’échelon territorial pertinent. Ainsi la politique touristique des collectivités devrait systématiquement être pensée en terme de « territoire touristique ». A cet égard, il apparaît que si l’intercommunalité peut parfois être un échelon adéquat, il ne l’est pas systématiquement. S’il ne faut pas supprimer le lien existant entre le tourisme et l’intercommunalité, il convient pour autant de ne pas le systématiser. Pour que le tourisme puisse se développer au mieux chaque collectivité territoriale doit pouvoir intervenir à l’échelon territorial le plus pertinent, chaque cas étant particulier.
d) Une activité fondée sur des équipements spécifiques parfois très lucratifs
Le développement du tourisme en France repose, depuis le début du XXe siècle, sur des équipements spécifiques relevant des stations thermales, des stations de sports d’hiver et des stations balnéaires (cf. les casinos). Et aujourd’hui le code du tourisme fixe un cadre juridique favorisant le développement de ces équipements à travers le label des communes touristiques et des stations classées. En effet, tous ces équipements sont générateurs de recettes importantes.
Ainsi, pour favoriser le développement du tourisme, une logique de « territoire touristique » doit être privilégiée permettant une communication adaptée et efficace.
Jusqu’à présent les spécificités du tourisme ont été prises en compte tant par le code général des collectivités territoriales que par le code du tourisme. Ainsi, notamment, jusqu’à l’adoption de la loi Métropoles du 27 janvier 2014, les communes étaient libres de choisir d’exercer leurs activités touristiques soit dans un cadre strictement communal, soit dans un cadre intercommunal, soit encore dans un cadre intercommunautaire . Or, l’intégration de la compétence « promotion du tourisme » au bloc des compétences obligatoires des EPCI supprime – pour la première fois dans l’histoire du droit du tourisme de notre pays – cette liberté. Cette suppression heurte frontalement les logiques du tourisme.
3) Les effets néfastes du transfert obligatoire de la compétence « promotion du tourisme » au niveau intercommunal
a) La suppression contestable des communes touristiques et des stations classées
En vertu du principe d’exclusivité, le transfert obligatoire au niveau intercommunal de la compétence « office de tourisme » pourrait conduire à la disparition de nombreuses communes touristiques et stations classées.
Pourtant les exigences posées par le code du tourisme relatives aux communes touristiques et aux stations classées visent à favoriser le développement du tourisme . Ces communes doivent respecter non seulement des critères quantitatifs en terme d’hébergement mais également des critères qualitatifs liés notamment à la création d’un office de tourisme classé, à l’organisation d’animations touristiques, à la mise en valeur des ressources naturelles, patrimoniales…
En outre, la suppression de ces labels entraînerait une perte de visibilité considérable pour le tourisme français. La plupart des touristes – notamment étrangers – connaissent Paris, Saint Tropez, Dinard, Cannes, Biarritz, Evian, Vichy pour n’en citer que quelques unes. Mais ils ne connaissent en revanche pas les EPCI qui pourraient être classés si demain ces communes ne pouvaient plus l’être. Or les études récentes montrent que la proportion des touristes étrangers a tendance à augmenter au détriment des touristes français . A l’égard des étrangers, une offre touristique visible et lisible s’impose tout particulièrement.
Pourquoi se passer de ces instruments de la politique touristique française qui ont fait leurs preuves en terme de création d’emplois et de recettes ?
Pourquoi prendre le risque de supprimer ces territoires parfois mondialement identifiés ?
b) Les inconvénients d’un territoire touristique figé et contraint
Le transfert obligatoire de la compétence « promotion du tourisme » au niveau intercommunal conduit à la suppression des communes touristiques et des stations classées et implique l’existence d’offices de tourisme exclusivement intercommunaux. Cela revient alors à créer, au niveau intercommunal, un territoire touristique figé et contraint. Les collectivités publiques ne pourraient plus prendre en compte la diversité de leurs territoires dans l’élaboration de leurs projets touristiques. Les politiques de communication touristique risqueraient également d’être plus complexes à élaborer et d’être moins efficaces. Ainsi la généralisation d’un territoire touristique obligatoirement intercommunal pourrait avoir des impacts très négatifs sur le développement du tourisme.
c) Les risques de blocages au sein des exécutifs des EPCI
Une forte disparité de potentiel touristique peut exister sur les territoires intercommunaux. Dès lors, les intérêts et préoccupations des communes risquent d’être fréquemment divergents. Ainsi on peut craindre de nombreux blocages lorsqu’il s’agira de définir, au niveau intercommunal, une politique touristique. Ces blocages risquent eux aussi de mettre à mal le développement du tourisme.
d) Les incertitudes liées aux DSP en cours d’élaboration et leur financement
Si le rôle des EPCI en matière de tourisme était systématiquement renforcé, de nombreuses difficultés se poseraient liées notamment aux délégations de service public (DSP). En principe, le transfert de la compétence « promotion du tourisme » n’entraîne pas automatiquement le transfert des contrats de délégations de service public. Tout dépend du contenu de la compétence tourisme qui est effectivement transférée au niveau intercommunal. Pour ce qui est des délégations de service public – notamment celles en cours d’élaboration –, il conviendrait de préciser les effets de la future loi de décentralisation.
e) Les incertitudes liées à l’avenir des casinos
En ce qui concerne le cas spécifique des casinos, il apparaîtrait incohérent que les EPCI bénéficient automatiquement de la taxe sur le produit des jeux dès lors qu’ils exercent une action de promotion touristique (art. L. 2333-54 du CGCT) tandis que les communes touristiques continueraient à prendre seules en charge les remboursements des emprunts contractés. C’est l’équilibre financier de ces communes qui se trouverait complètement remis en cause. En effet, une commune qui a effectué de lourds investissements financiers pour un tel équipement ne peut se passer des recettes provenant du prélèvement sur le produit brut des jeux. C’est la pérennité même des casinos qui pourrait se trouver mise en cause.
En portant atteinte aux spécificités du tourisme, la généralisation du transfert de la « promotion du tourisme » au niveau intercommunal risquerait de freiner le développement du tourisme français et donc de diminuer les recettes et les emplois issus de ces activités.
4) Les orientations à privilégier dans le futur projet de loi de décentralisation
Au regard des éléments développés supra, il apparaît que le futur projet de loi de décentralisation devrait réserver un traitement particulier au tourisme et privilégier, en la matière, la transversalité et la souplesse. Afin de permettre au tourisme de se développer toujours davantage dans notre pays, il conviendrait de consacrer juridiquement la notion de « territoire touristique ». La loi pourrait ainsi inciter les acteurs du tourisme à raisonner en terme de « territoire touristique », par exemple en prévoyant une procédure visant à ce que les élus définissent systématiquement leur projet touristique avant de choisir le territoire le plus approprié pour le porter.
En tout état de cause, la liberté des communes de choisir le territoire le plus adapté à la mise en œuvre de leur politique touristique devrait être préservée. Le recours à l’intercommunalité devrait ainsi demeurer facultatif. Au minimum, il conviendrait de permettre aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération déjà existant de ne pas se saisir obligatoirement de la compétence « promotion du tourisme ».
Enfin, le contenu d’un bloc de compétences tourisme pourrait utilement être défini dans la loi ce qui faciliterait la répartition des compétences entre les communes et les EPCI lorsque le recours à l’intercommunalité serait jugé pertinent. En effet, il ne faut pas oublier que la compétence « promotion du tourisme » n’épuise pas à elle seule toutes les compétences susceptibles d’être exercées en matière de tourisme. Un tel bloc de compétences serait alors conçu à la façon d’une boîte à outil dans laquelle les EPCI pourraient piocher. Un tel système présenterait l’avantage de clarifier les liens entretenus entre les communes et les EPCI en matière de tourisme. En effet, il apparaît qu’en pratique les transferts de compétences liés au tourisme sont souvent mal faits ce qui engendre des difficultés juridiques et des tensions politiques au moment de la mise en œuvre des actions liées au tourisme.
